“坚决防止罚款收入不合理增长，严肃查处罚款收入不真实、违规处置罚款收入等问题。”近日，国务院印发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（以下简称《指导意见》），首次对行政法规、规章中罚款设定与实施作出全面系统规范，受到社会广泛关注）。
《指导意见》的指向性非常明显：通过从制度上对罚款作出全面系统规范，倒逼地方政府和执法部门更加尊法和守法，提高地方政府的治理能力和治理水平，由此优化良好营商环境，切实保护企业和群众合法权益，逐步厘清政府和市场的边界，推进统一大市场尽快建成。因此，《指导意见》一出台就赢得了舆论广泛好评。
《指导意见》出台的背景是什么？这些亮点举措的推出有何意义？记者就此采访了四川省委党校法学部副主任、教授郑妮和省人大代表、四川瀛领禾石律师事务所律师、管委会主任曾文忠。
细化规定，管住“权力之手”
罚款是较为常见的行政执法行为，也是备受企业和群众吐槽的“重灾区”。近年来，各地不断推进严格规范公正文明执法，执法水平有了显著提高，但乱罚款、乱收费等问题在一定程度上仍然存在，老农卖芹菜赚14元被罚10万元、一辆货车两年收58张罚单、一个高速路口致18万人违章等新闻屡见报端。
“在实际执法过程中，罚款设定与实施的不规范、不透明等问题逐渐凸显，影响了执法的公正性和效率，甚至损害了人民群众的合法权益。”曾文忠说，《指导意见》的出台进一步规范和监督罚款设定与实施，保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会公平正义，促进行政执法工作的规范化、科学化，“这一政策的出台有助于提高行政执法的透明度和公信力，减少不必要的罚款行为，降低企业和个人的负担，同时也有利于维护社会秩序和法治环境”。
郑妮注意到，《指导意见》对相关政府部门的执法工作提出严格要求，从制度层面严格约束“权力部门”。例如，第十二条明确，2024年12月底前，县级以上地方人民政府有关部门、乡镇人民政府（街道办事处）完成执法类电子技术监控设备的清理、规范工作，及时停止使用不合法、不合规、不必要的监控设备。“这一条对电子监控进行了特别规定，不仅对执法设备清理和规范工作提出了‘停止三不’的严格要求，而且还限定了2024年12月底前必须完成的时限要求，以此避免电子监控设备沦为‘罚款工具’和‘创收工具’。”郑妮说道。
《指导意见》进一步明确罚款数额的合理性要求，明确“规定处以一定幅度的罚款时，除涉及公民生命健康安全、金融安全等情形外，罚款的最低数额与最高数额之间一般不超过10倍。”曾文忠说，这有助于避免罚款数额过高或过低的问题，确保罚款与违法行为的严重程度相适应，同时也有助于提高执法的公正性和透明度，减少执法争议和纠纷。“以此坚决防止以罚增收、以罚代管、逐利罚款等行为。”郑妮说道。
此外，《指导意见》确立了持续加强财会审计监督的举措，坚决防止罚款收入不合理增长，严肃查处罚款收入不真实、违规处置罚款收入等问题。曾文忠说，这是通过对罚款收入这一最末端的强化监督，约束地方用好手中的执法权。
厘清边界，优化法治营商环境
去年11月，国务院印发《关于取消和调整一批罚款事项的决定》（以下简称《决定》），取消了住房城乡建设等领域16个罚款事项，并对工业和信息化等领域17个罚款事项进行了调整，力度非常大。本月初，国务院常务会议强调，要对涉及罚款事项的行政法规进行系统梳理，及时按规定进行修改完善，并提出要加大对乱罚款的整治力度，更好维护企业和群众合法权益。“这些都为《指导意见》的出台做好了有力的铺垫。”郑妮认为，《指导意见》是《决定》的进阶版本，不仅要求取消和调整一批罚款事项，而且提出对罚款的设定、实施甚至监督范围均进行了系统规范，以防止政府部门为了罚款创收而突破制度边界。
在郑妮看来，《指导意见》的出台从制度上对罚款作出全面系统规范，倒逼地方政府和执法部门更加尊法和守法，提高地方政府的治理能力和治理水平，由此优化营商环境，切实保护企业和群众合法权益，逐步厘清政府和市场的边界，推进统一大市场尽快建成。
这一观点得到曾文忠的认同。他说，“规范的罚款制度有助于营造一个更加公平、透明的营商环境，增强企业和投资者的信心。”
“学界一般认为，罚没收入占比越高的地区，其经济发展状况都会相对较为落后；而罚没收入占比较低的地区，一般都是经济发达地区。”郑妮进一步分析称，“显然，企业和投资者更愿意投资罚没收入占比较低的地区，这里的营商环境更好。近年来，我国政策法规不断规范罚款权限，并不断加大对罚款的监督力度，坚决防止罚款收入不合理增长。从全国情况来看，非税收入中罚没收入呈现下降趋势。据2023年上半年财政收支情况新闻发布会的消息，全国行政事业性收费收入下降12.5%，罚没收入下降16.2%。”
柔性执法，给市场主体和民众减压
“能够通过教育劝导、责令改正、信息披露等方式管理的，一般不设定罚款”“不得随意给予顶格罚款或者高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围”……郑妮认为，《指导意见》中的相关规定，增加减压减负规定，突出了柔性执法，是给市场主体和民众减压，更加人性化。
曾文忠也持相同观点。他认为，“《指导意见》明确了对行政机关在罚款设定与实施方面的严格限制，这将有助于防止滥用罚款权力，确保罚款的公正性和合理性。同时，这也鼓励行政机关在执法过程中更加注重教育和引导，而非简单地依赖罚款手段。”
执法必须宽严相济，即执法既要有力度，也要有温度。郑妮认为，《指导意见》的一个基本原则即处罚与教育相结合，要坚持过罚相当，做到该宽则宽、当严则严，避免失衡。尤其是要坚持综合运用多种管理手段，参考相关法律规范规定，对于一些没有造成严重危害的轻微违法适当宽容或进行引导，彰显人性化的执法理念，让老百姓更加信服更加满意。
新闻延伸
如何看待“首违不罚”等柔性执法
今年春节期间，四川乐山五通桥交警发放新年“文明红包”的柔性执法方式获得群众点赞。郑妮和曾文忠在受访时都提到该事件，认为这种将教育与处罚相结合的方式，既能够提醒违法者认识到自己的错误，又能够给予他们改过的机会，体现了执法的教育性和引导性。
实际上，四川省作为西部地区的重要省份，其行政执法工作一直走在前列。2021年，四川省市场监管局推出《四川省市场监管领域“首违不罚”清单适用规则（试行）》，是全国市场监管系统省级层面率先推出的“首违不罚”制度。近年来，“首违不罚”也运用到更多执法领域，得到群众好评。
在曾文忠看来，“首违不罚”等柔性执法措施，体现了人性化执法的理念，有利于营造和谐的社会氛围。这种执法方式既能够维护法律的严肃性，又能够考虑到违法者的实际情况和承受能力，有利于促进社会和谐与稳定。
有人担心，“首违不罚”等减压减负性的规定会纵容一些违法行为，产生不良反应。“罚款不是目的，而是手段。”对此，郑妮表示，以《指导意见》为例，其基本原则之一是处罚与教育相结合，要坚持过罚相当，做到该宽则宽、当严则严，避免失衡。
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《指导意见》中的严禁和不得
规定处以一定幅度的罚款时，除涉及公民生命健康安全、金融安全等情形外，罚款的最低数额与最高数额之间一般不超过10倍。
要严格按照法律规定和违法事实实施罚款，不得随意给予顶格罚款或者高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围。
县级以上地方人民政府有关部门、乡镇人民政府（街道办事处）要在2024年12月底前完成执法类电子技术监控设备清理、规范工作，及时停止使用不合法、不合规、不必要的监控设备。
坚决防止罚款收入不合理增长，严肃查处罚款收入不真实、违规处置罚款收入等问题。
严禁逐利罚款，严禁对已超过法定追责期限的违法行为给予罚款。
