□  超龄劳动者基本权益保障制度设计的出发点是劳动者达到退休年龄可以继续进入劳动力市场的社会经济生活现实与劳动者达到退休年龄就无法适用劳动法的规则现实之间的紧张关系。

　　□《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》立足当前实践中超龄劳动者权益保护的需求进行了具体劳动权益的赋予，在基本权益类型列举的基础上，对于超龄劳动者基本劳动权益的内容采取了列举的立法技术，体现了在基准之上允许当事人自由安排的市场经济思维。

　　□  作为一种新的立法思路上形成的规则，其在当下实施中还需要解决好工伤保障待遇的确定、裁审衔接、养老保险和医疗保险的缴纳途径畅通等问题。

原则上超龄工伤劳动者应享有正常劳动者意义的工伤保险待遇，只是其待遇的标准需要根据各项待遇的功能和超龄劳动者的特点进行调试。

　　随着人口老龄化、人均寿命的延长以及科学技术的发展等因素的影响，超过法定退休年龄的劳动者进入职场成为越来越常见的现象，超龄劳动者权益保障的问题应运而生。为此，今年5月10日，人力资源社会保障部等五部门联合发布《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》（以下简称《暂行规定》），将于7月1日起实施。新规对超龄劳动者基本权益保障的内容、方式和救济机制等作了具体规定，改变了超龄劳动者因不能建立劳动关系，劳动权益得不到任何特别保护的现状，也为我国劳动立法开启了新思路。准确适用该规定，需要理解其制度设计的基本出发点、制度创新，并前瞻性认识其实施中可能面临的问题与未来发展。

　　超龄劳动者基本权益保障制度设计的出发点

　　超龄劳动者基本权益保障制度设计的出发点是劳动者达到退休年龄后可以继续进入劳动力市场的社会经济生活现实与劳动者达到退休年龄就无法适用劳动法的规则现实之间的紧张关系。在我国，一方面，人口老龄化在不断加剧，根据国家统计局发布的数据，2025年我国60岁及以上人口达到32338万人，占全国人口的23.0%；另一方面，随着人民生活水平的提高，人均寿命不断延长，大龄劳动者的身体状况不断改善。同时，随着科学技术的发展，劳动过程中体力劳动的强度不断下降。上述因素结合，导致超过退休年龄的人进入劳动力市场的现象越来越普遍。有数据显示，截至2025年年底，我国超龄劳动者数量在8700万到1.2亿之间。这些劳动者处于用人单位的管理之下，面临劳动过程中的各种风险。但是根据我国相关法律和文件，尤其是《劳动合同法实施条例》的规定，达到退休年龄后劳动者无法继续建立劳动关系，而按照《劳动法》《劳动合同法》《劳动争议调解仲裁法》《社会保险法》等的规定，劳动法的保护以当事人之间存在劳动关系为前提，在超龄劳动者无法建立劳动关系的前提下，对其就无法适用劳动法的规定。这一制度格局引发的后果是，从劳动者的角度看，大量超龄劳动者得不到基本劳动权益的保障；对企业来说，使用超龄劳动者固然可以降低用工成本但同时因为没有劳动关系，这些劳动者也无法参加工伤保险，无法通过社会保险机制分散用工过程中的风险；而从裁判实践来看，因为上述法律规定引发的合法性和合理性的冲突，导致裁判机关在涉及超龄劳动者权益保护的案件中认定二者存在劳动关系者有之，认为二者不存在劳动关系的案件也大量存在，影响了法律的可预见性，也有害司法的权威。变革和完善超龄劳动者劳动权益保障规则的呼声不断。

　　超龄劳动者基本权益保障的制度创新

　　针对上述问题，2024年9月《全国人民代表大会常务委员会关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定》（以下简称《决定》）批准的《国务院关于渐进式延迟法定退休年龄的办法》（以下简称《办法》）第6条第1款明确规定“用人单位招用超过法定退休年龄的劳动者，应当保障劳动者获得劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等基本权益”，确立了不问法律关系性质，着眼问题进行具体权益赋予的超龄劳动者基本劳动权益保障的基本思路。同时，《决定》明确规定“国务院根据实际需要，可以对落实本办法进行补充和细化”，为进一步制定具体实施性规则提供了依据。立足《决定》和《办法》等实证法的规定和当前超龄劳动者权益保障的实际需要，《暂行规定》在如下方面进行了制度创新：

　　其一，以问题导向进行具体权益赋予的立法思路。《暂行规定》秉承《办法》已经提出的思路，不纠结法律关系的性质，锚定超龄劳动者的范畴，立足当前实践中超龄劳动者权益保护的需求进行了具体劳动权益的赋予。具体而言，《暂行规定》不以劳动关系的有无为前提，以达到退休年龄且接受用人单位劳动管理、从事用人单位安排的有报酬劳动的劳动者为适用对象。从《暂行规定》第2条、第5条第3款对传统劳动关系认定标准的术语的使用来看，适用《暂行规定》的超龄劳动者实际上是具备劳动关系认定的其他条件仅仅因为年龄原因而无法建立劳动关系的劳动者。在上述对象确定后，《暂行规定》以列举的方式明确用人单位应保障超龄劳动者“劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等基本权益”。虽然本条“等”字表达了保障权益的相对开放性，但从当前对法条中“等”字进行解释的实践来看，“等”的内容具有相对稳定性，需要长期且稳妥的论证后才可以由高位裁判机关具体解释其所包含的内容。在当前超龄劳动者得到特别保护的权利实际上就限于上述四项权益。

　　其二，基准权益内容以明确列举的方式做加法的立法技术。在基本权益类型列举的基础上，对于超龄劳动者基本劳动权益的内容，《暂行规定》也采取了列举的立法技术，也就是说劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等不是抽象的、全部涉及劳动报酬、休息休假等的规则，而是按照《暂行规定》具体条文来确定得到保护的基本权益内容。如果不这样理解，就无法解释《暂行规定》第9、10、11、12条对超龄劳动者权益内容进行具体规定的目的。据此，以休假为例，超龄劳动者并不能享受带薪休假、病假、婚假等其他休假；在劳动报酬的问题上，也只能得到最低工资、工资支付保护。需要注意的是，劳动安全卫生权益保障，根据《安全生产法》等的规定本来就不以劳动关系为前提，劳动安全规则对超龄劳动者的适用具有系统性。和这种实体权益列举式保障的技术相匹配，《暂行规定》在程序权利上也采取了列举式的救济途径规定，为当事人依法维权提供了清晰的路径。

　　其三，在基准之上允许当事人自由安排的市场经济思维。劳动立法是劳动者权益保障立法，也是市场配置劳动力资源的立法。《暂行规定》在明确四项权益及其具体内容的基础上，允许当事人在上述标准之外从权益类型到权益内容通过协议做进一步安排，实现了立法定底线，当事人根据市场配置劳动力资源的规律进一步约定权益的市场经济思维。为了推动当事人自主约定，《暂行规定》将协议约定置于整部法律比较靠前的位置，并对应约定内容进行了明确；为了实现当事人自主约定，《暂行规定》对养老保险、医疗保险等如何约定进行了指引，同时明确社会保险经办机构应当优化经办流程，为当事人自愿缴纳社会保险提供了可能性。允许当事人通过协议自由安排，一方面有助于明确权利和义务，预防纠纷；另一方面也为优化劳动者权益保障提供了制度可能性。

　　超龄劳动者基本权益保障的实施与未来发展

　　总体来看，《办法》《暂行规定》立足现行法的框架、当前社会经济发展趋势以及超龄劳动者保护急需解决的问题，形成了以“民事关系做加法、基本权益兜底线、权益安排可优化、救济途径多元协同”为特点的超龄劳动者权益保护规则体系。作为一种新的立法思路上形成的规则，其在当下实施中还需要解决好如下问题：首先是工伤保障待遇的确定问题。《工伤保险条例》在待遇享有的问题上是以有劳动关系的劳动者为原型进行的制度设计。以一至四级工伤为例，对于存在劳动关系的劳动者，发生一到四级伤残，工伤保险基金发放伤残津贴到劳动者享有养老保险待遇为止；劳动者开始领取养老保险，基本养老保险待遇低于伤残津贴的，由工伤保险基金补足差额。对超龄劳动者来说，如果其没有享有养老保险待遇，其伤残津贴如何发放？如果其已经享有养老保险待遇，其伤残津贴又如何发放？五、六级工伤也有类似的问题。此外，一次性就业补助金、一次性医疗补助金等是否应该享有都是亟需明确的问题。对此，应改变达到退休年龄就不能进入劳动力市场的思维，原则上超龄工伤劳动者应享有正常劳动者意义的工伤保险待遇，只是其待遇的标准需要根据各项待遇的功能和超龄劳动者的特点进行调试。其次，裁审衔接问题。《暂行规定》将超龄劳动者权益救济的路径在民事诉讼和劳动争议处理之间做了区分，将会出现基于同一事实而发生的权益争议进入不同纠纷解决途径的现象。由于这两个途径的时效、证据规则等并不完全统一，因此会引发并存的裁审程序的衔接问题。建议在此引入一站式调解的机制。再次，养老保险和医疗保险的缴纳途径畅通问题。当前，一些地方达到退休年龄就无法继续缴纳养老保险和医疗保险等，而按照《暂行规定》，劳动者可以继续缴纳或者和用人单位共同缴纳养老、医疗保险。故此，改变原来的社会保险缴纳操作方式，为超龄劳动者畅通社会保险缴纳途径也是落实《暂行规定》的重要措施。

　　除了当下立足《暂行规定》等要解决的实施问题外，面向未来，我们还需要从彻底理顺市场经济条件下劳动关系、劳动就业与社会保险三者间逻辑关联的角度，系统性破解超龄劳动者的权益保护难题。这一关系的理顺应从如下方面展开：其一，超龄劳动者是否进入劳动力市场是市场选择问题，也是当事人自主自愿的问题。在老龄化的背景下，制度设计应鼓励劳动者更愿意进入劳动力市场。这种鼓励需要根据大龄劳动者特点采取必要的社会补贴、税收优惠等措施。其二，劳动关系问题是从属性劳动者的保护问题。劳动法的保护针对从属性劳动展开，与当事人的年龄并没有必然的联系，不应因退休年龄而影响劳动关系存续。其三，社会保险用以解决劳动过程中不同阶段的社会问题，这些社会问题与劳动关系有联系，但并不具有必然联系。除了典型的劳动关系与五险捆绑外，对于非典型用工关系是否应缴纳和享受社会保险应根据具体险种的内在逻辑和原理来判断。就养老保险而言，退休年龄更应设置为领取养老保险的最早年龄，同时应引入鼓励参保、鼓励晚领等规则。

　　（作者系中央财经大学法学院教授、博士生导师，中国劳动学会劳动人事争议处理专业委员会副主任委员，全国总工会理论和劳动关系智库专家）